委员心声
委员心声2015年第1期
2015-7-14 16:28:09

                 激活农村产权市场 增加农民财产性收入路径选择

    党的十八届三中全会提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”2014年中央一号文件强调,允许承包土地经营权向金融机构抵押融资,为破解三农融资难问题拓宽了政策空间。2014年,中央、国务院相继多次召开会议,研究部署以农村土地为主的产权市场改革。加快农村产权市场改革,把长期以来农村沉睡的资本激活,从根本上解决农村经济融资难题,支持新型农村生产主体发展,鼓励农村土地集约化经营,加快新型城镇化进程,推动现代农业水平不断提高,保证农民收入水平可持续增长,已经成为中央经济工作重心。
    一、农村产权市场改革政策充分
    继党的十八届三中全会后,2014年9月29日,中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。习近平在会议上强调,现阶段深化农村土地制度改革,要更多考虑推进中国农业现代化问题,既要解决好农业问题,也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。
    党的十八三中全会明确了农村土地制度改革的方向,为农村土地金融制度改革提供了政策空间。积极探索推进农村产权抵押融资制度改革,激活长期沉睡的农村产权市场,丰富农村金融市场资本要素,增强农村市场主体的融资能力已经迫在眉睫。近期中央和各省市先后召开农村经济改革推进工作会议,进一步明确了当前农村产权市场改革的政策目标。逐步放开和搞活农村产权市场,积极探索农村产权抵押融资现实路径,是解决农民群众从事生产经营活动中的融资瓶颈,提高农民生产经营融资能力,有效增加农民财产性收入和生产经营收入的基本条件。
    2014年11月14日,宜宾市深化农村改革推进会召开,以鼓励土地承包权与经营权相分离,加快建立农村产权流转交易市场,启动农村集体资产股份制改造试点的农村产权制度改革“宜宾模式”正式启动。进一步明确了,认真做好集体建设用地使用权、集体林权和宅基地使用权确权颁证扫尾工作,确保2015年基本完成农村土地承包经营权和小型水利工程所有权确权颁证,2017年基本完成农房所有权确权颁证;到2017年,全市农村关键领域改革取得重大进展,走出一条具有宜宾特色的农村改革新路子,实现农业持续增效、农民持续增收;到2019年,提前一年实现广大农村与全市同步全面建成小康社会的目标。
    二、宜宾农村产权市场改革条件成熟
    宜宾是农村改革的发源地之一,早在上个世纪90年代初期就率先在全省、全国开展了“大林业开发实验区”和以“兼并、重组、转让、破产”为核心内容的中小企业股份制产权制度改革。宜宾农村人口占全市人口80%以上,是一个典型的农业大市。近年来,在市委、市政府领导下,农村经济市场化程度迅速提高,新型城镇化进程不断加快,宜宾在探索农村改革方面内容丰富、形式多样、效果明显,解放了农村生产力,调动了农民积极性,促进了农民持续增收和农村经济发展。
    近年来,宜宾将农村产权制度改革、构建新型农业经营体系等作为重点改革事项来积极推进。一是市委、市政府确定的新型工业化、新型城镇化和农业现代化三化互动的格局已经基本形成,传统农业正在逐步被现代农业生产模式替代,农民收入水平持续增长。二是全市新型农村生产主体迅速增多,农村经济结构得到有效调整,全市主要农产品生产供应基本平衡,主要农产品市场价格过度周期性波动现象基本解决,全市农产品市场价格整体稳定。三是随着区县经济的快速发展,全市返乡农民工自主创业和就近就业不断增加,农村土地流转速度加快,为农村土地规模经营提供了条件。四是全市农村金融有着比较成熟的改革经验。早在2002年,为了解决农户从事种养殖业生产经营融资难问题,宜宾就被确定为全省首批农房抵押融资试点地区。截至2014年底,全市探索农房抵押贷款试点,累计发放农房抵押贷款1.64亿元,涉及农户397户;办理发放林权抵押贷款6.28亿元,涉及林权23.7万亩;办理农村土地流转经营权及收益权保证贷款4700万元,涉及土地面积3.97万亩;办理涉农小微企业商标质押贷款7900万元。五是农村产权交易试点进展顺利。目前,全市已建成2个市级农村产权交易中心(所)和9个县级产权交易中心、50个乡镇流转(交易)服务站,初步形成“市、县(区)有中心、乡镇有站、村有点”四级联动农村产权流转交易体系。六是新型农村生产主体迅速壮大。通过大力培育农业产业化龙头企业、农民合作组织、家庭农场、种植大户,着力构建农业新型经营体系,目前宜宾拥有市级以上农业产业化龙头企业发展到141家,资产达到156亿元,实现销售收入162亿元。全市农民合作组织发展到2591个。七是农村产权流转加快。目前宜宾林权发证已有100.2万本、完成目标任务的95.5%,流转林地93.5万亩,流转金额5.5亿元;农村土地流转总面积接近70万亩,呈现出多元化流转模式。农村小型水利工程所有权发证47721本,完成44.6%。目前全市已建起一批区县、乡镇土地流转服务场所,初步搭建起了农村产权流转交易平台。
    三、农村产权融资改革政策趋势
    (一)土地收益保证贷款的理论基础
    土地收益保证贷款的重要理论依据来源于地租理论。该理论认为,土地是可以永续利用的不动产,土地的丰度和位置决定了它的价格,而且由于土地的稀缺性,土地价格会不断地上涨。理论上讲,土地未来的收益是可持续的,并且是不断增值的。土地的这种特点就为农村金融产品创新引入项目融资模式奠定了基础。项目融资模式通常是指以某一个具体项目作为融资对象,银行等金融机构确认该项目可以产生稳定的未来现金流,就会为该项目提供融资。土地收益保证贷款正是参照这种项目融资模式,以土地未来的收益作为金融机构提供信贷资金的保证,实际上也是基于土地承包经营权抵押担保的一种融资模式。
    (二)农村土地流转呈现多元化趋势
    农村土地合法规范流转,逐步推进农村土地使用集约化、规模化和商品化,积极稳妥的处理好农户、承包户和基层政府的政策关系和利益关系,是加快推动农村土地金融发展的基本条件。对宜宾市的抽样调查显示,目前土地流转方式主要仍然是转包、转让、互换、租赁、合作入股等。流转的受让方有本地农户、种养殖业专业大户、专业合作社,甚至包括部分城市居民、科技人员以及本市及外来的农业龙头企业和工商企业等。
    (三)农村土地金融配套机制不断完善
    在不改变现行农村土地承包经营制度和土地农业用途的前提下,允许农村经营大户及新型农业经营主体用土地承包经营权的预期收益作为还款保证,向农村金融机构申请贷款融资,缓解涉农贷款抵押难问题,激活农村土地资本,实现土地变资金、资源变资本。一是培育健全的农地流转市场。明晰农地承包经营权,做好农村土地的确权、登记、颁证工作,落实中央提出的五年完成农村土地确权登记工作。二是培育农地流转主体,采取多种措施扶持土地规模化经营大户发展,出台促进新型农业经营主体发展的指导意见,健全扶持政策措施,探索农民在自愿基础上组建土地股份合作社发展农业规模生产。三是健全农地金融风险补偿机制,加大财政补贴农业保险力度,鼓励发展以订单农业为依据的跟单农业保险,建立农业生产巨灾风险分散机制和再保险机制。四是逐步弱化农村土地的社会保障功能,为农地金融制度后期设计提供保障体系,解决农民最基本的生活问题的同时,在农地流转中建立农村土地基金,为保障失地农民的利益兜底。
    (四)农村土地流转需要金融支持
    党的十八三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向,改革完善慎重稳妥地推进农村土地经营使用权抵押、担保和转让,探索增加农民财产性收入的渠道。近年来,农村经济变化的主要特征有,一是农村劳务经济快速发展和农村工业化、城市化进程加快。二是农业生产本身固有的“土地边际收益递减效应”和“报酬递减规律”的影响逐步凸显。三是部分进城务工和经商农民开始自愿放弃农村土地承包经营使用权。四是农村种养殖业大户和新型农业生产主体迅速增多。五是由于农村市场主体的迅速增加,对农村金融需求呈现明显的多元化和差异化趋势,逐步建立完善农村土地金融制度应当农村金融改革的长期任务。
    四、农村产权融资发展趋势
    (一)抵押标的开始向土地收益权转变
从十多年各个地方的探索实践可以看出,一是目前的农村土地流转抵押,不仅涉及金融机构风险防范问题,也涉及法律法规约束问题。二是土地是农民赖以生存的社会保障和基本条件,如果因为农业生产的多重风险导致农民失去土地使用权,不仅金融机构难以强制执行,也绝不是中央的政策初衷。三是近年来全国多个地区开始探索,开始实施从土地本身抵押向土地、林地和水塘等地上收益权抵押的实质性转变,借助流转使实际掌握在农民手中的土地变成资本,并让广大农民享受土地要素作为资本的收益,从而把民生、民主、民权落到实处。六是在逐步健全完善农业保险和信贷风险防范的基础上,实施土地收益权抵押,既能够有效的防范金融信贷风险,又能够保证农民在实现土地向资本转变过程中,不会因为大的农业生产风险导致“失地”。
    (二)农地资本化是新型农业发展趋势
    农地资本化是指农民土地权益能够用来抵押或担保,具有类似其他生产要素的流动性。推动农村土地金融制度建设,既是实现农村土地资本化,提高农民财产性收入和农村土地规模经营的重要途径,也是保证农民收入水平持续增长的关键性制度创新。农民从土地转让中获得财产性收入,有利于农户家庭实现资本积累,有效的促进农民向城镇流动。应当从政策和操作层面对农村经济发展中耕地资本化进行研究,选择农村土地资本化的实践路径,设计农村土地资本化的农村土地金融制度和组织形式。
    (三)农村土地制度改革拓展金融空间
    一是农村土地制度改革,特别是农民土地承包经营权、住房财产权和集体资产股份占有权允许抵押担保,给农村金融带来巨大发展空间。二是法律允许农村土地经营权流转,事实上农村土地所有权、承包权、经营权已经实现“三权分离”。三是农户承包土地的经营权可以抵押融资,即使经营失利,农户失去的也只是几年的经营权。四是农户房屋产权抵押已经没有法律障碍。
    (四)新型农业经营主体需要金融对接
    推动农村土地的合法流转,是培育新型农业经营主体健康发展的基本条件,党的十八三中全会《决定》明确提出,要加快构建新型农业经营体系,为农业转型升级、农民增收提供保证。一是近年来农村经济的市场化程度迅速提高,在农村土地流转的推动下,以种养殖业大户、家庭农场为主流的新型农业经营主体迅速增多,对金融资源的需求加大。二是随着区域经济结构的调整,返乡农民工呈现明显增加的发展态势,一大批有一定生产技能、市场分析能力的返乡农民工,通过农村土地流转开始成为自主创业的生产经营主体。三是新型城镇化进程,有力的推动了多元化的农村市场主体,对农村金融市场的需求明显扩张。
    五、农村产权融资操作难点
    (一)市场化土地价值评估机制未建立
    农村土地经营权价值是金融机构授信贷款额度的基础。而当前尚无专业的土地承包经营权价值评估机制及评估规则,也缺乏专业资质的评估人员,如何确定土地承包经营权的价值,成为实践中遇到的突出难题。同时,由于农村土地经营权价值的评估受土地承包经营的时间、自然条件、生产经营项目等因素的影响,实际价值评估有很大难度。例如,农房抵押融资,一是由于农房分布的范围广,地理位置、交通条件、发展状况千差万别,价值评估难。二是加之没有形成完善的交易市场、交易不活跃,没有可供参考的对照物,在价值协商评估中,主要靠个人经验。三是由于土地是集体所有,许多农房出现了房屋和宅基地分离的状况,这种产权是不完整的,其保障作用也就大打折扣。四是缺乏相关配套政策支持,这也是制约农房抵押融资试点的主要原因。
    (二)土地经营权流转市场不健全
    随着土地承包经营权抵押融资规模的不断扩大,由于农业固有的周期性长、可能面临自然风险和市场风险等特点,一旦出现贷款无法偿还的情况,如何处置土地承包经营权是各方关注的重点。而目前,土地承包经营权流转和抵押市场尚未全面建立,如何有效实现土地承包经营权的抵押权仍面临困境。例如,由于农村土地的集体所有权属性,开展农房抵押融资试点,如果遭遇风险处置,一是农户房屋只能在所在行政村组内农户之间实施转让处置,不能跨村组处置。抵押农房处置存在很大的局限性。二是农户房屋的市场价值难以有相对比较统一的认定标准,三是绝大多数的农房处置变现能力明显不足。
    (三)抵押登记手续办理难
    办理“三权”抵押贷款需要到房管部门、土地管理、农委等部门办理相关的抵押登记,出具“他项权证”后,抵押担保手续才具有法律效力。而目前我县的情况是,林权由林业部门负责登记,但涉及林权的土地或荒山承包经营权无登记部门。例如农房抵押融资,目前办理农房抵押登记必须向当地房管所提供两证和“同意集体土地转让声明书”,即“房屋所有权证”、“集体土地使用证”。在此条件下,房管所才会办理抵押登记。而现实的状况是,绝大部分农户修建房屋过程中手续不合法,根本无法办理有效“两证”,导致许多农户房屋难以办理房屋抵押贷款融资。
    (四)农村产权确权认证难
    农村产权确权认证涉及部门较多,相互之间协调较难。当前,农村资源中除林业资源的确权认证工作得到全面普及外,其他资源如土地、房屋的确权认证工作并没有全面铺开。大多数农户没有意识到“产权证”的价值和作用,对确权认证工作态度不积极,主动申请意识不强。地方政府也未认识到盘活农村资源的巨大“钱景”,反而认为要浪费大量的人力、财力,加剧县域财政困难,推动确权认证工作的力度不大。目前对农村房屋抵押的有效与否,就司法部门内部、以及国土、房产、金融等相关部门仍然存有较大争议,成为制约农村房屋抵押工作推进开展的原因。此外,农房产权大多“四界”不清,违章修建现象严重,邻里之间纠纷较多,确权认证难度较大,影响确权认证工作的推进。
    六、相关政策建议
    (一)推进制度改革让农村土地资源活起来
    一是积极主动按照2014年中央一号文件和习近平总书记对农村产权市场改革要求,落实农村土地所有权,稳定土地承包权,放活农村土地经营权。二是坚持分类指导、有序推进,探索农村土地制度创新,加快推进农用土地流转,完善农村宅基地管理制度,引导和规范农村集体经营性建设用地入市。三是在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权。试点探索农村宅基地流转、集体经营性建设用地入市,最大限度地激活农村土地资源。四是在保障农户宅基地用益物权前提下,研究探索建立农民宅基地有偿退出机制。五是在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。
    (二)推进产权制度改革让农村资产活起来
    一是全面推进农村资产确权登记,积极推动农村集体产权股份合作制改造,健全完善农村资产评估体系,积极拓展资产抵押渠道,为建立农村产权流转交易市场创造条件。二是支持各区县根据实际情况和农民意愿,采取确权确地、确权确股不确地等不同确权方式。三是因地制宜开展农村集体经济股份合作制改造试点,抓紧研究制定宜宾农村集体土地经营权、集体建设用地(包括宅基地)使用权、房屋所有权及林木、农作物、农业机械、生产加工设备评估办法。四是积极探索农村各类产权抵押担保的途径和方式,探索开展农民对集体资产股份占有、收益权确权登记工作,按照实际承包经营方式完善农村小型水利设施资产使用权的确权登记工作,逐步完善农村产权确权登记管理体系。五是通过农村产权多项确权颁证,让更多的农村各种资源充分激活,成为促进农民增收的资本,实现农民财产权利。
    (三)创新农村金融服务方式和产品
    强化金融机构服务“三农”的职责,强化商业银行对“三农”和县域小微企业的服务能力,将县域内金融机构涉农信贷投放情况纳入信贷政策导向效果评估和综合考评体系。鼓励金融机构到乡镇增设具有信贷功能的营业网点,在有条件的集镇、村布设金融自助服务终端或便民服务点。推动金融机构对新型农业经营主体提供全过程信贷支持,开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点,引导金融机构加大对乡镇公共基础设施建设的支持。鼓励金融机构进行订单融资、供应链融资、存货质押、林权抵押、农业机械设备抵押等产品服务创新,缓解“三农”融资难、融资贵和融资慢等问题。加快农民合作组织融资改革试点,探索金融机构对农民合作社授信、合作社向农民发放贷款办法。健全农村信用担保体系,开展农村土地经营权抵押贷款试点。
    (四)借助改革解决三农融资难问题
    要激发农户对农房抵押贷款的积极性,一是放大贷款额度。目前农房抵押率一般为40-50%,低于城市房屋抵押率。建议在不超过70%的前提下,适当提高农房抵押率,真正满足农户大额贷款的抵押需求。二是降低贷款利率。把农房抵押贷款利率控制在一般抵押贷款加权平均利率水平之内,让利于农户。三是引入第三方担保。如引进同一村组的第三方担保,若贷款违约,可由第三方购买农房,促进农房流转。四是发挥保险的保障作用,目前农业保险渐入佳境,保险产品日渐增多。可以考虑乘此东风大力推广农村房屋保险,并将抵押农房的保险受益人设为金融机构,可以有效的分散农房抵押贷款的风险。
    (五)建立农村产权抵押融资处置机制
    建立完善资产流转处置机制,在建立不良资产处置机制,出台农村产权抵押融资不良资产处置办法,完善不良资产处置政策体系的同时,是组建农村资产经营管理公司,赋予农业生产经营职能,作为政府授权机构专门负责处置农村产权抵押融资中产生的不良资产,对金融机构贷款逾期1 年及以上或者担保机构代偿1年及以上的相关债权进行收购,并采取整合出租、挂牌转让、再流转等方式合理处置抵押资产,逐步建立起政府引导与市场化运作相结合的农村产权抵押融资不良资产处置机制。
    (六)完善产权抵押贷款风险分担机制
    一是要加快建立完善新型农业生产主体融资风险共担机制,尤其是要认真解决当前各级财政的各项涉农资金长期处于低效运行问题,通过建立完善“政府引导+财政补贴+农业保险+连带保证+信贷扶持”的农村经济组织融资模式,增强农村经济组织融资能力,有效降低农村信贷风险,推动农村小微企业加快快速发展。二是鼓励民间资金参股或设立涉农融资担保公司,鼓励银行、担保机构按比例分担不良资产损失。三是拓展政策性农业保险业务,加强涉农信贷和保险合作,创新和农村产权抵押融资紧密相关的保险产品。四是完善专项风险补偿机制,建立由借款主体、金融机构和担保机构共同承担损失的风险分担机制。五是省市县财政按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险补偿专项资金,对农村产权抵押贷款风险损失进行补偿。

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